Tiến Sĩ Phạm Quý Thọ - Đại Hội 13: Liệu có bỏ được ‘biên chế’ suốt đời?

Các thành viên Bộ Chính Trị tại Đại Hội 12 Đảng Cộng Sản Việt Nam ở Hà Nội hôm 21 Tháng Giêng, 2016. (Hình minh họa: Kham/AFP via Getty Images)

Luật Cán Bộ Công Chức và Luật Viên Chức sửa đổi năm 2019 có hiệu lực thi hành từ ngày 1 Tháng Bảy, 2020, trong đó có vấn đề “tồn đọng” từ lâu, nhưng vẫn được dư luận quan tâm rộng rãi là liệu có bỏ được “biên chế” suốt đời?

“Biên chế” là thuật ngữ chỉ trạng thái việc làm trong bộ máy nhà nước với các chế độ do pháp luật quy định, như hưởng lương ngân sách và sử dụng lâu dài. “Biên chế” có nguồn gốc từ nền kinh tế tập trung, bao cấp, phản ánh bản chất của chế độ đảng Cộng Sản cai trị dựa vào bộ máy đặc quyền đặc lợi.

Trong quá trình cải cách chuyển đổi nền kinh tế sang thị trường, thực trạng “biên chế” đang có thay đổi, một số giải pháp chính sách về “luật hóa” nhân lực, cải cách tiền lương khu vực công đang phản ánh tính chất thích nghi thụ động với thực tế hơn là những chính sách chủ động, thể hiện đổi mới và có tầm nhìn. Bởi vậy, câu trả lời cho vấn đề liệu bỏ được “biên chế” suốt đời là không thể nếu như không cải cách đột phá thể chế theo hướng dân chủ.

Cải cách “chậm chạp, chắp vá”

Những cải cách chậm chạp, chắp vá trong chính sách “biên chế” khiến cho vấn đề “nghẽn nhân lực” trở nên trầm kha, không những không thúc đẩy tinh giản biên chế, bất bình đẳng về việc làm, phân biệt đối xử, mà còn gây nên những hiệu ứng tiêu cực khác.

Trong thời kỳ bao cấp, nền kinh tế nghèo nàn và lạc hậu đã có lúc việc làm, lao động trong xã hội Việt Nam chia thành hai nửa: nhà nước và ngoài nhà nước, tương ứng với nó là “biên chế” và ngoài biên chế. Ý thức hệ chủ nghĩa xã hội bao trùm nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung với quan niệm “loại bỏ bóc lột sức lao động,” “toàn dụng lao động” và không có thất nghiệp… Trước nguy cơ sụp đổ chế độ vì kiệt quệ kinh tế cuối những năm cuối 80 và đầu 90 thế kỷ 20, đảng Cộng Sản cầm quyền đã buộc phải thay đổi, như xóa bỏ chế độ bao cấp, phân phối hiện vật, theo tem phiếu hay bình bầu, xét hoàn cảnh khó khăn hay số con trong gia đình… Một số biện pháp cải cách về hành chính, cũng như kinh tế được ban hành, đặc biệt việc “tiền tệ hóa” các đặc quyền đặc lợi của lãnh đạo, xóa bỏ “biên chế” thương nghiệp, cải cách tiền lương 1993… được cho là đúng hướng.

Tuy nhiên, khi nền kinh tế phục hồi trở lại và tăng trưởng, thì xu hướng “tiến bộ” này “chững lại” nhường chỗ cho “ổn định” thể chế và xã hội, và các cải cách trở nên chắp vá, chậm chạp mang tính đối phó với thực tế chuyển đổi sang thị trường. Pháp lệnh cán bộ, công chức 1998 đã khởi đầu thay đổi chính sách “biên chế,” được “sửa đổi” hai lần, vào năm 2000 và 2003, nhưng sau 10 năm mới được “nâng cấp” thành Luật Cán Bộ, Công Chức năm 2008. Và hai năm sau, năm 2010 mới ban hành Luật Viên Chức, tạm “tách” viên chức thành đối tượng điều chỉnh riêng. Các luật này quy định về bầu cử, tuyển dụng, sử dụng, quản lý cán bộ, công chức, về nghĩa vụ, quyền của cán bộ, công chức, viên chức và điều kiện bảo đảm thi hành công vụ.

Năm 2019, hai luật trên cũng đã sửa đổi và có hiệu lực từ 1 Tháng Bảy, 2020. Các sửa đổi đang được “tuyên truyền” trên truyền thông nhà nước, tuy nhiên các nhà nghiên cứu đã nêu tình trạng “biên chế” suốt đời vẫn còn chỗ đứng, hiệu ứng tiêu cực “nhìn thấy được” trong các khâu từ tuyển chọn, sử dụng, đánh giá… không thúc đẩy “tinh giản” biên chế khi “sức ép” cải cách không đủ lớn. Dường như, sửa đổi lần này của hai luật trên nhằm để “đồng bộ” hóa với chuẩn bị cải cách tiền lương năm 2020 đang có ý kiến phản biện rằng không tạo ra thay đổi đột phá.

Thị trường hóa “đơn vị sự nghiệp”

Sự không tương thích nhân lực trong khu vực công, gồm đơn vị sự nghiệp và bộ máy hành chính, với thị trường lao động nói riêng và kinh tế thị trường nói chung đang gây ra điểm “nghẽn nhân lực” – một trong ba điểm nghẽn của nền kinh tế Việt Nam hiện nay. Bởi vậy, trước hết “thị trường hóa” bộ phận nhân lực “đơn vị sự nghiệp công lập” cần được coi là chính sách ưu tiên để “giải nghẽn nhân lực.”

Việt Nam hiện có khoảng 6,000 “đơn vị sự nghiệp công lập” với hàng triệu lao động là đối tượng của “thị trường hóa.” Trong quá trình chuyển đổi cơ chế, một số tăng trưởng cả về quy mô và phẩm chất, trong khi một số tồn tại “lay lắt,” “sống dở, chết dở.” Cần một thước đo để xác định nguyên nhân thực sự của tình hình phân hóa liệu do các ưu thế về cơ sở hạ tầng, nhân lực, vị trí địa lý, chính trị hay do nội lực.

Trong bối cảnh hiện nay thị trường là chuẩn khả dĩ công bằng để lượng hóa kết quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập. Trì hoãn cải cách theo hướng này là một trong những nguyên nhân duy trì “bao cấp,” khiến bộ máy “phình to,” khiến cơ chế “xin – cho” biến tướng nghiêm trọng, từ việc xin “biên chế,” xin ngân sách đến xin “ưu đãi,” làm giảm chất lượng và năng suất lao động. Ngoài ra, các đơn vị này nắm giữ khối lượng lớn tài sản nhà nước, và luôn tìm kiếm cơ hội “trục lợi,” gây lãng phí tài sản công.

Hơn thế, tình trạng “bất công” trong xã hội hiện hữu khi hoạt động của các đơn vị sự nghiệp không chứng tỏ được có đóng góp hay thúc đẩy tăng trưởng kinh tế như thế nào mà lại “sống” nhờ ngân sách từ tiền thuế, phí của mọi tầng lớp người lao động. Và “rủi ro đạo đức” lớn hơn, nếu sự “tồn tại” của các tổ chức này chỉ vì nhân danh “ý thức hệ giáo điều, lạc hậu” hay phục vụ chế độ.

Từ nhiều năm trước, chính sách “tự chủ về tài chính, tự hạch toán” đã được ban hành, nhưng các rào cản được dựng lên có chủ đích do tham nhũng chính sách và hiệu lực thực thi. Quá trình “thị trường hóa” cần phải được đẩy nhanh. Một số điều sửa đổi lần này, trước thềm Đại Hội 13 được bình luận là “mở” hơn cho hướng này, nhưng chắc chắn chưa đủ sức nặng và chi tiết để cải cách. Nên chăng cần áp dụng bài học kinh nghiệm xóa bỏ “bao cấp” đối với bộ phận “các đơn vị sự nghiệp công” này.

Cải cách công vụ

Nếu đối với “đơn vị sự nghiệp công lập” chính sách cải cách mang tính thị trường là ưu tiên, thì với bộ máy bộ máy hành chính thì cải cách công vụ được coi là trọng tâm. Theo Luật Cán Bộ, Công Chức 2008 “Công vụ là hoạt động do cán bộ, công chức nhân danh nhà nước thực hiện theo quy định của pháp luật và được pháp luật bảo vệ nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân và xã hội.”

Đã có những nỗ lực cải cách theo hướng này, thậm chí có đề nghị xây dựng “Luật hành chính công,” nhưng đặc thù mô hình đảng toàn trị tạo ra những cấu phần của hệ thống chính trị “song trùng” phức tạp, “đảng lãnh đạo nhà nước quản lý,” đang cản trở cải cách công vụ. Trong mô hình thể chế dân chủ, pháp quyền khi đề cập đến công vụ, người ta thậm chí ít đề cập đến yếu tố quyền lực nhà nước, mà thường chỉ nói tới công chức nhân danh pháp luật.

Lỗ hổng đối với cải cách bộ máy hành chính là độ vênh giữa “đảng lệ” và “pháp luật.” Ngoài ra, “chế độ đặc quyền, đặc lợi” của bộ máy cầm quyền đã thay đổi. Chế độ phân phối trong thời “bao cấp” đã bị xóa bỏ. Nay, việc lợi dụng chức quyền để trục lợi đã tràn lan. Nhiều lỗ hổng thể chế có thể là lý do “chính đáng” để các lãnh đạo chính quyền địa phương, bộ ngành trục lợi từ các nguồn tài nguyên, tài sản công, đặc biệt là đất đai, nhân lực… mà họ được giao quyền quản lý. Quyền lực không được kiểm soát bởi cơ chế hiệu quả, sẽ dẫn tới tha hóa. Ngoài ra, các phẩm chất “trung thành,” “phục tùng” đối với đảng, với lãnh tụ được đề cao hơn là nguyên tắc công khai, minh bạch và giải trình trước nhân dân. Hậu quả là tình hình tham nhũng nặng nề và tràn lan.

Tóm lại, muốn bỏ được “biên chế” suốt đời cần cải cách thể chế chính trị mạnh mẽ theo hướng dân chủ hóa, có đối trọng và quyền lực được giám sát bởi người dân. Những sửa đổi trong hai Luật Cán Bộ Công Chức và Luật Viên Chức năm 2019, cũng như cải cách tiền lương năm 2020 mang tính đối phó nhiều hơn với hiện trạng bộ máy đang bất ổn. Ngoài ra, xây dựng chính sách công không nên chỉ chú ý đến đối tượng điều chỉnh, mà còn hướng tới người dân được phục vụ bởi đối tượng này.

Thiếu những nghiên cứu như trên, thay cho lời kết, xin nêu số liệu thăm dò “online” có liên quan đến vấn đề này từ báo điện tử VNExpress.net ngày 8 Tháng Bảy, 2020, trước câu hỏi “Bỏ ‘biên chế suốt đời,’ bạn muốn làm khu vực nhà nước không?” Kết quả trả lời có: 62% chưa bao giờ muốn; 20% sẽ cân nhắc lại và 18% vẫn muốn làm trong tổng số 57,906 biểu quyết.

Đây là kết quả thăm dò liên quan đến chính sách “biên chế” trước thềm Đại Hội 13, và quý vị có thể có đối chứng, chia sẻ ý kiến hoặc đưa ra dự đoán cho những nhiệm kỳ đại hội đảng tiếp theo.

Tiến Sĩ Phạm Quý Thọ 

(RFA)