Toby Mendel, http://www.article19.org
http://www.article19.org/
“Người dân càng biết rõ sự thật,
đất nước càng an toàn” – George Washington
Gần đây, quyền tự do thông tin, và
đặc biệt quyền tiếp cận thông tin được lưu giữ bởi giới cầm quyền đã thu hút được
nhiều sự chú ý. Trong 5 năm qua, một lượng kỷ lục những nước trên thế giới, bao
gồm Cộng hòa quần đảo Fiji, Nhật Bản, Ấn Độ, Nam Phi, Trinidad và Tobago, Vương
quốc Anh và một vài nước phương Tây, đã bắt đầu luật hóa quyền tự do này và cho
nó có hiệu lực. Bằng việc đó, họ đã gia nhập những nước đã tuyên bố những luật
tương tự trước đó, như Thụy Điển, Mỹ, Phần Lan, Hà Lan, Úc, Canada. Một vài cơ
chế liên quốc gia đã bắt đầu dồn sự chú ý cho vấn đề này, đặc biệt là những chuyển
biến tại Liên Hợp Quốc (LHQ) hay Khối thịnh vượng chung.
Tầm quan trọng của quyền tự do
thông tin, với tư cách một quyền căn bản, là không có gì phải nghi ngờ. Tại hội
nghị đầu tiên của Liên Hợp Quốc vào năm 1946, Hội đồng đã chấp thuận nghị quyết
59, tuyên bố : “Tự do thông tin là một quyền căn bản và… là tiêu chuẩn của
mọi sự tự do mà Liên Hợp Quốc cống hiến cho nó”. Abid Hussain, báo cáo viên đặc
biệt của Liên Hiệp Quốc về tự do ý kiến và biểu đạt, nhận định trong bản báo
cáo năm 1995 tới Ủy ban nhân quyền rằng :
« Quyền tự do sẽ mất mọi sự hiệu lực
nếu như con người không được tiếp cận thông tin. Tiếp cận thông tin là điều căn
bản cho đời sống của nền dân chủ. Bởi vậy, ý đồ chiếm giữ thông tin từ người
dân nói chung phải bị kiểm tra một cách mạnh mẽ »
Mức độ quan trọng của tự do thông
tin có thể được nêu nổi bật trong những tóm tắt sau đây : tự nó quan trọng
cho sự tự do, bảo vệ và thực hiện mọi quyền tự do khác, và là cây cột trụ của nền
dân chủ.
Có thể, cái ý nghĩa cây cột trụ của
nền dân chủ là quan trọng nhất. Những thông tin đang bị giữ bởi giới cầm quyền
không thể chỉ phục vụ lợi ích của các nhân viên hành chính hay các chính trị
gia, mà phải thuộc về toàn xã hội. Trừ khi có một lí do tốt đẹp nào đó giải
thích việc chiếm giữ những thông tin như vậy thì mọi người đều có quyền tiếp cận
nó. Quan trọng hơn nữa, tự do thông tin là chìa khóa tạo nên một chính phủ minh
bạch và có tính trách nhiệm. Nó giữ một vai trò quan trọng trong việc giúp mọi
công dân nhìn rõ những việc đang diễn ra bên trong chính phủ, và phát hiện những
vụ việc tham nhũng và điều hành tồi. Một chính phủ minh bạch cũng là điều tối
quan trọng nếu những người bầu cử có thể đánh giá tài năng của những chính
khách được bầu và mọi người có thể thực hiện quyền dân chủ của họ một cách hiệu
quả, ví dụ qua việc phản đối những dự luật mới đúng lúc.
Việc chính phủ có nghĩa vụ phải đưa
ra những hành động thực tế, bao gồm thông qua luật pháp hóa để đưa lại hiệu lực
cho quyền tự do thông tin càng ngày càng được thừa nhận. Tuy nhiên, nó vẫn tồn
tại một cái gì đó không rõ ràng cho lắm, dù có thế nào, thì cái gì là nền tảng
của việc bắt buộc đó. Các cơ quan luật pháp của cả hai cấp quốc gia và thế giới
đều tồn tại những sự mập mờ, những khái niệm nền tảng rất đa dạng về nghĩa vụ của
chính quyền trong quyền tự do biểu đạt, quyền bảo vệ đời sống riêng tư, hay quyền
tự do tư tưởng. Trong bài viết này, tôi sẽ giới thiệu một số lượng những bằng
chứng để củng cố ý tưởng rằng Nhà nước có nghĩa vụ bảo đảm cho công dân quyền tự
do thông tin. Tôi cũng sẽ chứng minh rằng lí do dễ nhận thấy nhất của trách nhiệm
này là đảm bảo quyền tự do ngôn luận. Cuối cùng, tôi sẽ phác thảo ĐIỀU
19 : nguyên tắc về tự do luật pháp hóa thông tin
Trong 3 trường hợp chính dưới đây,
Tòa án châu âu về quyền con người đã đưa ra phán quyết Điều 10 của Hiệp định
châu âu về bảo vệ nhân quyền và tự do căn bản bảo vệ tự do ngôn luận,
« ngăn cấm chính phủ cản trở một người tiếp nhận thông tin từ một người
khác muốn hoặc tự nguyện truyền đạt cho người đó ». Trong trường hợp này,
Điều 10 đã không bao gồm trách nhiệm của chính phủ phải truyền đạt thông tin
cho mọi cá nhân ». Tuy nhiên, nó cũng có nghĩa rằng trong cả 3 trường hợp
chính, việc không cung cấp thông tin được cho là can thiệp vào đời sống riêng
tư hay gia đình, vì vậy Chính phủ có trách nhiệm chủ động bảo vệ việc tôn trọng
những quyền này. Trong hai trường hợp gần đây nhất của 3 trường hợp chính, Tóa
án cho rằng việc khước từ tiếp cận thông tin không thể được biện hộ và do đó nó
đồng nghĩa với việc vi phạm vào trách nhiệm bảo vệ nhân quyền của Nhà nước.
Trong vụ việc của Gaskin ở Anh, Tòa án phán quyết rằng một cá nhân có quyền được
tiếp cận bản ghi chép về khoảng thời gian sống trong hệ thống cha mẹ nuôi tạm
thời của anh ta, được lưu giữ bởi các chính quyền địa phương. Và trường hợp gần
nhất, vụ việc của Guerra ở Ý, Tòa án còn đi xa hơn khi cho rằng chính phủ có
trách nhiệm cung cấp những thông tin về môi trường cho những người định tại khu
vực nhiều rủi ro ngay cả khi chính phủ chưa thu thập được thông tin đó.
Có vẻ như là Tòa án rất khó khăn
thông qua luật nghĩa vụ này và đặc biệt nghĩa vụ cung cấp sự tiếp cận thông
tin, trong khung của điều 10, để đảm bảo quyền tự do ngôn luận. Lí do cho việc
này không rõ ràng. Có thể là Tòa án vẫn còn khá bảo thủ trong cách giải quyết vấn
đề, có thể lo lắng về việc sẽ liên quan đến truy cứu quyền tiếp cận thông tin của
cơ quan công quyền. Cũng có thể là Tòa án hoàn toàn không hiểu được sự liên
quan của nghĩa vụ này với tự do biểu đạt và tính cần thiết tiếp cận đầy đủ
thông tin như một cây cột trụ cho nền dân chủ.
Báo cáo viên đặc biệt của LHQ về tự
do ý kiến và biểu đạt đã đi xa hơn cả sự tiến bộ trong cách giải quyết vấn đề.
Trong nhiều bản báo cáo liên tục hàng năm tới Ủy ban Nhân quyền của LHQ, báo
cáo viên đặc biệt đã nhận định rõ ràng quyền tiếp cận thông tin của các cơ quan
công quyền được bảo vệ trong Điều 19 Công ước quốc tế về quyền dân sự và chính
trị, phần trích đoạn sau đây từ bản báo cáo cuối cùng vào năm 1999 chỉ
rõ :
« Báo cáo viên đặc biệt biểu đạt
lần nữa quan điểm của mình, nhấn mạnh rằng mọi người đều có quyền tìm kiếm, tiếp
nhận, truyền đạt thông tin và bắt buộc các Nhà nước phải đảm bảo việc tiếp cận
thông tin, đặc biệt là những thông tin lưu giữ bởi Chính phủ bất kể phương tiện
bảo quản gì và hệ thống lưu giữ như thế nào: bao gồm phim ảnh, tấm vi
phim, các công cụ điện tử, video và tranh ảnh – và chỉ phải chấp hành những giới
hạn được quy định rõ trong điều 19, đoạn 3, Quyền công ước thế giới về quyền
dân sự và chính trị »
Quan điểm này được chào đón bởi Ủy
ban nhân quyền LHQ gồm 53 thành viên.
Đối với khối Thịnh vượng chung,
cũng đã có nhiều bước đi thừa nhận tính quan trọng của tự do thông tin. Ban thư
ký khối Thịnh vượng chung đã tổ chức một cuộc họp mặt nhóm chuyên gia vào tháng
3 năm 1999 để thảo luận về tầm quan trọng của luật pháp hóa quyền tự do thông
tin. Nhóm đã thông qua Văn bản cuối cùng thiết lập một số những nguyên tắc điều
hành việc tự do thông tin, trong đó, điều đầu tiên là :
« Tự do thông tin phải được bảo
vệ như là một quyền hợp pháp có tính hiệu quả thực tế cho phép mỗi cá nhân thu
thập hồ sơ và thông tin lưu giữ bởi các cơ quan hành pháp, lập pháp, tư pháp của
nhà nước, cũng như bất kỳ các công ty nào thuộc sở hữu của chính phủ và bất kỳ
các cơ quan nào khác đang thực hiện nhiệm vụ công. »
Văn bản cuối cùng đã được chứng thực
bởi các Bộ trưởng Luật Pháp Hội nghị và tháng 5 và sau đó bởi những người đứng
đầu khối Thịnh vượng chung của cuộc nhóm họp chính phủ tháng 11 năm 1999.
Tòa án quốc gia tại nhiều nước, đặc
biệt tại châu Á, đã ra quyết định rằng việc tiếp cận thông tin lưu giữ bởi các
cơ quan công quyền là quyền tự do căn bản. Như là trước đây vào năm 1969, Tòa
án tối cao Nhật Bản củng cố nguyên tắc, trong hai trường hợp gây nhiều sự chú
ý, rằng việc bảo đảm quyền tự do ngôn luận trong điều 21 Hiến pháp Nhật Bản có
bao gồm « quyền được biết ».
Trong một phán quyết cơ bản, Tòa án
tối cao Ấn độ cho rằng, « Khái niệm về một chính phủ cởi mở là sự bắt nguồn
trực tiếp từ quyền được biết tiềm ẩn trong quyền tự do ngôn luận và biểu đạt
….cởi mở về thông tin đặc biệt là việc hoạt động của chính phủ phải là một quy
luật và việc giữ kín ngoại lệ chỉ hợp lí khi sự đòi hỏi khắt khe nhất của lợi
ích công cộng cần đến nó ». Trong trường hợp này, Tòa án tối cao chỉ trích
việc không bổ nhiệm một thẩm phán hỗ trợ cho một kỳ tại chức mới, sự giống nhau
giữa Bộ trương Tư pháp, Chánh tòa án tối cao, Nhà nước chính phủ và Chánh án Ấn
Độ phải được bộc lộ ra.
Trong một diễn biến được kể lại gần
đây, Tòa án tối cao Srilanka chú thích quyền tự do thông tin không nhất thiết
được bao gồm trong việc đảm bảo tự do phát ngôn, thì « việc được nghe, nói
đọc, viết phải được bình đẳng »có thể là một phần đảm bảo tự do tư tưởng
và quan điểm. Trong một trường hợp gây tranh cãi, việc hủy bỏ đột ngột một
chương trình phát đi hàng ngày bởi truyền hình nhà nước, Tập đoàn truyền thông
Srilanka, có kể đến các tư liệu chỉ trích chính phủ. Bên tố cáo đã tuyên bố rằng
quyền tự do ngôn luận của anh ta như là người nghe đã bị vi phạm bởi việc ngăn
cấm được coi như Chính phủ đã cản trở quyền việc tiếp cận thông tin của anh ta.
Tòa án chú thích rằng « thông tin là nguồn nguyên liệu dinh dưỡng của tư
tưởng, và rằng quyền về thông tin, tuyệt đối, là kết quả tất yếu của tự do tư
tưởng »
Có rất nhiều ví dụ thuyết phục – cả
thực tiễn lẫn trên nguyên tắc – giải thích tại sao quyền về tự do thông tin nên
được đặt trong việc đảm bảo tự do biểu đạt, ít nhất như nó đã được nêu ra trong
Điều 19 Công ước quốc tế về quyền dân sự và chính trị. Theo nguyên văn, Điều 19
khác với nhiều sự đảm bảo được thi hành bởi Tòa án nhân quyền châu Âu và các
tòa án quốc gia được nêu ra ở trên vì nó bao gồm « tự do tìm kiếm, tiếp nhận
và truyền đạt mọi dạng thông tin và ý tưởng ». Chúng ta có thể biện luận rằng
tự do tiếp nhận thông tin ngăn ngừa các cơ quan công quyền làm gián đoạn sự
truyền tải thông tin tới các cá nhân và rằng quyền tự do truyền đạt thông tin
cũng được áp dụng cho việc giao tiếp bởi các cá nhân. Những điều này có ý nghĩa
để giải thích việc đưa thêm về tự do tìm kiếm thông tin, đặc biệt chung với quyền
được tiếp nhận nó, đặt cho chính phủ một nghĩa vụ là cung cấp sự tiếp cận thông
tin mà chính phủ giữ.
Tuy nhiên, quan trọng hơn, cái cốt
lõi của tự do thông tin là để tạo dựng cơ sở cho tự do ngôn luận. Tầm quan trọng
của tự do ngôn luận có thể được giải thích theo ba nghĩa: tính nhân bản con người,
công cụ hữu hiệu nhất để tìm hiểu sự thật, và là cây cột trụ cho nền dân chủ. Tự
do thông tin giữ vai trò quan trọng trong cả 3 ý nghĩa đó nhưng quan trọng nhất
vẫn là khía cạnh về tính dân chủ. Nền dân chủ không thể phát triển nếu chính phủ
hoạt động trong bí mật, không quan trọng bao nhiều cuộc đàm thoại hay tranh luận
được cho phép. Trên thực tế, tính tự nhiên và chất lượng của những cuộc đàm thoại
công được nâng cao một cách có ý nghĩa nếu không có sự nuốt trọn nguồn thông
tin của các cơ quan công quyền. Để bảo đảm tự do ngôn luận mà không bao gồm tự
do thông tin thì cũng chỉ là sự thi hành về mặt hình thức, từ bỏ cả hai mặt hiệu
quả của ngôn luận trong thực tế và vai trò mà tự do ngôn luận mong muốn phục vụ.
Ở một mức độ tính nguyên tắc cao
hơn, nền dân chủ đảm bảo chính phủ hoạt động dựa theo ý chí của người dân. Sự
tin tưởng rõ ràng là không thể trừ khi chính phủ hoạt động trong sự cởi mở,
hình thức mình bạch, bao gồm cho phép người dân tiếp cận thông tin mà họ nắm giữ.
Nhưng nền dân chủ cũng bao gồm cả trách nhiệm của chính phủ đối với người dân
và tư tưởng rằng công chức nhà nước phải thực sự phục vụ nhân dân. Nó bao gồm cả
ý nghĩa là các cơ quan công quyền không có quyền giữ thông tin từ người dân, trừ
khi có một lí do nào đó cao hơn lợi ích công cộng hợp lí hóa nó.
Vào tháng 6 năm 1999, Điều 19 đã công bố, Quyền
được biết của người dân : những nguyên tắc về luật pháp hóa tự do thông
tin, đặt ra một vài quy định cho lĩnh vực này, có ảnh hưởng cho việc thi hành từ
cấp quốc gia cho đến quốc tế. Mục tiêu đầu tiên của văn bản này là thúc đẩy sự
tiến bộ và một bộ luật quyền tự do thông tin hiệu quả, đặc biệt là đối với những
nước đang trong quá trình phát triển những bộ luật tương tự. Điều 19 được tán
thành bởi nhiều cá nhân và các tập thể và hi vọng rằng Báo cáo viên đặc biệt của
LHQ về quyền tự do tư tưởng và phát biểu sẽ khuyến nghị văn bản này tới Ủy ban
nhân quyền của LHQ trong năm 2000.
Điều đầu tiên, quy chế nền tảng của
luật pháp hóa quyền tự do thông tin phải được dẫn dắt bởi nguyên tắc cởi mở tối
đa, thiết lập những bộ khung rõ ràng mà các cơ quan công quyền nhà nước phải
tôn trọng. Hai nguyên tắc cơ bản nhấn mạnh tính bắt buộc đối với cơ quan nhà nước
trong lĩnh vực này. Thứ nhất là công bố những thể thức tài liệu ngay cả khi
không có sự đòi hỏi đặc biệt. Điều quan trọng ở đây là thông tin về sự vận hành
và những quyết định của các cơ quan công quyền và các loại thông tin được nắm
giữ. Điều thứ hai là chủ động thúc đẩy một chính phủ cởi mở, bao gồm thông qua
nền giáo dục công và đào tạo các công chức viên.
Một vài những nguyên tắc liên quan
đến việc yêu cầu tiếp cận thông tin, bao gồm những trường hợp ngoại lệ, quá
trình yêu cầu và chi phí. Yêu cầu chỉ có thể bị từ chối dựa trên luật pháp và
chỉ khi nhà cầm quyền chứng minh rằng việc bộc lộ những thông tin này đặt ra một
mối nguy thật sự cho việc bảo vệ quyền lợi công chúng. Ngay cả trong trường
hợp đó, thông tin phải được minh bạch hóa cho công chúng vì lợi ích của việc
này còn cao hơn cả sự thiệt hại. Bất kỳ một sự từ chối của cơ quan công quyền
cũng sẽ là khởi nguồn cho những lời kêu gọi về một cơ chế hành chính độc lập với
quyền lực cân bằng để thúc đẩy sự tôn trọng luật pháp và tòa án. Chi phí yêu cầu
phải không được quá đắt hoặc ngăn cản những yêu cầu hợp pháp.
Những nguyên tắc khác giải quyết những
vấn đề về các cuộc họp mặt mở (chính phủ dưới ánh nắng mặt trời : ám chỉ sự
minh bạch), bảo vệ cho những người tố giác và mối quan hệ giữa luật về tự do
thông tin tới bất kỳ bộ luật kín đáo nào khác. Về nguyên tắc, luật về tự
do thông tin phải đưa ra một bộ khung tổng hợp những ngoại lệ và những bộ luật
không được phép vượt qua giới hạn đó.
Điều quan trọng của một quyền tự do
thông tin hiệu quả, bất kể là cho nó hay cho nền dân chủ và việc tôn trọng những
quyền con người khác, không còn có gì để nghi ngờ và nó đã có những nền tảng vững
chắc trên thế giới và trong luật về quyền con người. Nhiều tòa án khác nhau đã
tập trung vào những nền móng khác nhau cho quyền này, nhưng điểm logic lớn nhất
luôn quyền tự do biểu đạt như đã được bảo vệ trong Điều 19 Công ước quốc tế về
quyền dân sự và chính trị. Để hỗ trợ thảo lượng kỹ lưỡng nội dung của quyền
này, Điều 19 đã xuất bản một tập về Những nguyên tắc luật pháp hóa tự do thông
tin. Chúng tôi chào đón mọi lời nhận xét về những nguyên tắc này và mong muốn
người đọc sử dụng chúng để vận động chính phủ chấp thuận một bộ luật tự do
thông tin hợp lý.
Toby Mendel
Không có nhận xét nào