December 16, 2025 Research Asssisant Nghiên cứuChính sách công nghiệp mới của Việt Nam, Lê Lam Kiều, Nghiên cứu Việt Nam, Nguyễn Khắc Giang, Tổng Bí thư Tô Lâm
Tác giả: Nguyễn Khắc Giang | Trends in Southeast Asia số 23 | Tháng 12 năm 2025
Tóm tắt: Lê Lam Kiều | Hiệu đính: Nguyễn Khắc Giang | Dự án Đại Sự Ký Biển Đông
Mô hình biểu trưng cho sự chuyển mình kinh tế của Việt Nam trong bối cảnh cạnh tranh địa chính trị và cách mạng công nghệ. Ảnh tạo bởi AI.
Lời giới thiệu: Trong bối cảnh nền kinh tế toàn cầu đang tái cấu trúc chuỗi cung ứng và cạnh tranh địa chính trị ngày càng gay gắt, Việt Nam đang đứng trước một “bước ngoặt” mang tính quyết định. Bản tóm tắt dưới đây lược thuật những luận điểm chính trong nghiên cứu mới nhất của TS. Nguyễn Khắc Giang về sự chuyển dịch mô hình phát triển kinh tế của Việt Nam trong “Kỷ nguyên vươn mình”. Bài báo không chỉ đơn thuần mô tả các thay đổi về chính sách, mà còn là một nỗ lực giải mã “Chiến lược Lớn” đang được định hình nhằm đưa Việt Nam thoát khỏi bẫy thu nhập trung bình. Bài báo nhấn mạnh cách nhà nước chuyển từ tư duy “thực thi manh mún” của thập kỷ trước sang một cơ chế điều phối tập trung, gắn liền với cuộc cách mạng tinh gọn bộ máy và tư duy an ninh kinh tế.
————
1. Tại sao là lúc này?
Trong bối cảnh cạnh tranh địa chính trị gay gắt và tái định hình các giá trị kinh tế toàn cầu, Việt Nam đang đứng trước một “bước ngoặt” (inflection point) mang tính quyết định. Chính sách công nghiệp – một công cụ đã từng bị giới kinh tế gia phương Tây chỉ trích là phi tự do hóa thị trường – nay đã hồi sinh mạnh mẽ. Xu hướng toàn cầu này buộc các quốc gia đang phát triển như Việt Nam phải thích ứng và coi đây là công cụ chiến lược thiết yếu. Sự ra đời của chính sách mới dưới thời Tổng Bí thư Tô Lâm gắn liền chặt chẽ với “Kỷ nguyên vươn mình của dân tộc”, nơi nguy cơ tụt hậu và “bẫy thu nhập trung bình” được xem là mối đe dọa sống còn đối với tính chính danh của chế độ. Tác giả lập luận rằng ông Tô Lâm đang chấm dứt một thập kỷ “trôi dạt chính sách” bằng cuộc “cách mạng tinh gọn bộ máy” triệt để: kế hoạch sáp nhập các tỉnh và giảm mạnh số lượng bộ/ngành (dự kiến từ 22 xuống còn khoảng 17). Sự tập trung quyền lực này là điều kiện tiên quyết để khắc phục tình trạng “thực thi manh mún” (fragmented implementation) và nạn cát cứ địa phương vốn đã kìm hãm sự phát triển trong nhiều thập kỷ.
Chính sách công nghiệp mới ấy, khi so sánh với các các giai đoạn về trước, có thể nhận ra một số khác biệt đáng kể và được xem là khuôn khổ chính sách công nghiệp toàn diện nhất cho đến nay của đất nước. Vậy chính sách công nghiệp mới này có gì đặc biệt? Và liệu Việt Nam sẽ gặp phải những thách thức nào khi áp dụng chính sách mới này?
2. Ba giai đoạn tiền đề
Chính sách công nghiệp của Việt Nam kể từ khi áp dụng năm 1986 đã trải qua ba giai đoạn chính trước khi chiến lược mới dưới thời Tổng Bí thư Tô Lâm được lần đầu thông qua. Mỗi giai đoạn đều được đánh dấu bằng những lần thực thi rời rạc, thiếu nhất quán, và chỉ đạt được những tiến bộ mang tính hạn chế trong chuyển đổi cơ cấu công nghiệp. Ba giai đoạn đó bao gồm:
2.1. Năm 1986 – 2010: Tự do hóa thị trường nhưng thiên lệch về quyền sở hữu
Đặc điểm của chính sách công nghiệp trong giai đoạn Đổi Mới này đánh dấu sự chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung sang kinh tế định hướng thị trường, khuyến khích đầu tư trực tiếp từ nước ngoài (FDI) và hội nhập thương mại toàn cầu. Ngành công nghiệp phát triển mạnh mẽ, với tỷ trọng công nghiệp trong GDP tăng gấp đôi trong những năm 1990. Mặc dù tự do hóa và khuyến khích đầu tư nước ngoài, chính sách công nghiệp thời kỳ này bị chi phối bởi “định kiến sở hữu” (ownership bias) trong cấu trúc kinh tế “kiềng ba chân”. Doanh nghiệp nhà nước vẫn được ưu tiên hàng đầu trong phân cấp ưu tiên gồm: Doanh nghiệp nhà nước (SOEs), Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FIEs), và cuối cùng là Doanh nghiệp tư nhân trong nước (DPEs). SOEs vẫn giữ vị thế độc quyền bởi sự hậu thuẫn của chính sách trong các lĩnh vực chiến lược, và có đặc quyền trong việc tiếp cận đất đai, tín dụng. FIEs được hưởng ưu đãi thuế nhưng có ít động lực để chuyển giao công nghệ, và dường như DPEs lại không được nhà nước dành sự ưu ái đáng kể trong giai đoạn này.
2.2. Năm 2000 – 2010: Thất bại của công nghiệp hóa do Nhà nước dẫn dắt.
Chính phủ tập trung vào việc thành lập những “quả đấm thép” (SEGs – tập đoàn kinh tế lớn thuộc nhà nước), được lấy cảm hứng từ mô hình keiretsu của Nhật Bản và chaebol của Hàn Quốc. Nhưng chính sách này đã dẫn đến hai thất bại nổi bật trong ngành công nghiệp ô tô và đóng tàu. Về ngành ô tô, mặc dù được tuyên bố là ngành mũi nhọn, các ưu đãi thuế và bảo hộ không thể khắc phục được thị trường nội địa nhỏ và hoạt động phân mảnh. Các liên doanh nước ngoài trong nước thành công về mặt thương mại mà không cần bản địa hóa, trong khi các công ty trong nước cố gắng nội địa hóa nhưng lại thất bại về mặt thương mại. Đến năm 2017, tỷ lệ nội địa hóa trung bình chỉ đạt 7-10% xa so với mục tiêu được đề ra. Về ngành đóng tàu, Tập đoàn Công nghiệp tàu Thủy Việt Nam (Vinashin) được chính phủ nâng cấp trở thành nhà vô địch quốc gia, bằng việc nhận được nguồn lực dồi dào từ nhà nước, bao gồm 750 triệu USD từ đợt trái phiếu chính phủ đầu tiên vào năm 2005. Đồng thời, việc được tài trợ bằng tín dụng giá rẻ và bảo lãnh nhà nước đã hậu thuẫn cho sự mở rộng của tập đoàn này. Nhưng vào năm 2010, tập đoàn này đã vỡ nợ nghiêm trọng, với khoản nợ lên đến 4,5 tỷ USD (tương đương với 5% GDP của Việt Nam lúc bấy giờ). Lý do xuất phát từ quản trị yếu kém và thiếu cơ chế giải trình hiệu quả và minh bạch.
Thất bại kép của ngành ô tô và Vinashin trong giai đoạn này cho thấy mặt hạn chế cốt tử của cách tiếp cận thiên vị doanh nghiệp nhà nước trong quá khứ. Vấn đề không nằm ở việc nhà nước chủ động chọn ngành mũi nhọn để hỗ trợ. Sai lầm nằm ở chỗ quá trình thiết kế chính sách bị chi phối bởi ý chí chính trị nhằm ưu ái SOEs thay vì hiệu quả kinh tế. Các biện pháp bảo hộ và ưu đãi hào phóng đã không thể bù đắp cho sự yếu kém về quản trị và công nghệ nội tại. Hệ quả là thay vì nâng cấp được năng lực công nghiệp quốc gia, nhà nước phải gánh chịu những tổn thất tài chính khổng lồ.
Sự sụp đổ của Vinashin là một trong những lý do khiến các nhà lãnh đạo quốc gia thừa nhận rằng mục tiêu trở thành “nước công nghiệp hóa” vào năm 2020 đã thất bại, dẫn đến việc ưu tiên ổn định kinh tế vĩ mô và cải thiện môi trường kinh doanh chung trong giai đoạn 2011–2024 (giai đoạn bỏ quên chiến lược).
2.3. Năm 2011 – 2024: Giai đoạn bỏ quên chiến lược (Strategic Neglect)
Thay vì tập trung vào các ngành cụ thể, các nhà hoạch định chính sách giai đoạn này đã ưu tiên cải thiện môi trường nhằm tạo điều kiện chung cho kinh doanh. Các hoạt động chính bao gồm cải thiện môi trường kinh doanh chung, như cơ sở hạ tầng; tạo ra khuôn khổ pháp lý tốt hơn cho hoạt động thương mại; và tiếp tục thúc đẩy tự do hóa thương mại. Mặc dù đạt được những kết quả tích cực như bùng nổ sản xuất khi nhiều nhà đầu tư nước ngoài đổ về Việt Nam, nhằm đa dạng chuỗi cung ứng khỏi Trung Quốc, nhưng nền kinh tế vẫn tập trung vào các phân khúc giá trị gia tăng thấp trong chuỗi giá trị toàn cầu. Sự đổi mới trong nước và chuyển giao công nghệ vẫn còn hạn chế. Kết quả là Việt Nam lại rơi vào bẫy gia công giá trị thấp. Nền kinh tế hình thành các “ốc đảo FDI” (FDI enclaves) thiếu liên kết với doanh nghiệp nội địa, trong khi năng lực công nghệ trong nước dậm chân tại chỗ.
3. Giải mã chính sách mới: Chiến lược “Song hành” (Dual-Track)
Giai đoạn lãnh đạo của Tổng Bí thư Tô Lâm đánh dấu một nỗ lực tái cấu trúc công nghiệp quy mô lớn nhằm thoát khỏi bẫy thu nhập trung bình. Chiến lược mới không chỉ thay đổi về mức độ mà còn thay đổi về chất, thể hiện qua việc hình thành một khuôn khổ chính sách có tính phối hợp cao, cùng khả năng huy động năng lực nhà nước ở mức chưa từng có.
Khác với những giai đoạn cải cách rời rạc trước đây, cách tiếp cận của ông Tô Lâm được xây dựng trên một nền tảng thể chế tương đối rõ ràng vận hành theo cơ chế “Song hành” giữa ngoại lực và nội lực. Các nghị quyết cốt lõi (Nghị quyết 57, 59, 66, 68) đã thiết lập một bộ khung pháp lý cho phát triển công nghệ, hội nhập quốc tế, cải cách luật pháp và thúc đẩy khu vực tư nhân, và triển khai qua ba trụ cột chính:
A. Nhánh FDI: Thu hút “Nhà đầu tư Mỏ neo” (Anchor Investors). Thay vì thu hút đầu tư đại trà, Việt Nam chuyển hướng sang “săn đón” các tập đoàn công nghệ cao dẫn dắt chuỗi cung ứng (như Samsung, Intel, NVIDIA, Amkor). Đột phá thể chế được thể hiện qua việc chuyển tư duy quản lý từ “tiền kiểm” sang “hậu kiểm”. Minh chứng rõ nhất là quy định đặc biệt cho phép cấp giấy phép đầu tư cho các dự án công nghệ cao/bán dẫn chỉ trong vòng 15 ngày. Mục tiêu là tối ưu hóa tốc độ để cạnh tranh trong cuộc đua đón làn sóng dịch chuyển chuỗi cung ứng toàn cầu.
B. Nhánh Nội địa: Nuôi dưỡng “Sếu đầu đàn” (National Champions) Đây là điểm khác biệt lớn nhất so với thập kỷ trước. Nghị quyết 68 đánh dấu bước ngoặt lịch sử khi công nhận khu vực tư nhân là “một động lực quan trọng nhất” thay vì chỉ là thành phần phụ trợ. Tác giả Nguyễn Khắc Giang chỉ ra rằng nhà nước đang đặt cược vào các tỷ phú khởi nghiệp từ Đông Âu (lãnh đạo Vingroup, Techcombank, Sovico, Masan…) để dẫn dắt công nghiệp hóa, tương tự mô hình Chaebol của Hàn Quốc. Các tập đoàn này được khuyến khích tham gia vào các đại dự án hạ tầng (điển hình là Đường sắt cao tốc Bắc-Nam trị giá 67 tỷ USD) để tích lũy tư bản và năng lực công nghệ, tránh để nhà thầu ngoại thâu tóm toàn bộ.
C. Chuyển đổi Bộ công cụ: Do bị ràng buộc bởi các Hiệp định thương mại tự do (FTA), Việt Nam không thể dùng thuế quan bảo hộ như trước, mà chuyển sang các “công cụ nội địa” (domestic instruments) tinh vi hơn, hướng tới tính trung lập về sở hữu (ownership-neutral), tạo sân chơi bình đẳng hơn cho doanh nghiệp tư nhân:
– Mua sắm công: Sử dụng ngân sách nhà nước để tạo đầu ra cho doanh nghiệp nội (như đã nêu ở phần đường sắt).
– Chuyển từ ưu đãi thuế theo địa lý sang ưu đãi theo hiệu quả và lĩnh vực (miễn giảm thuế cho R&D, công nghệ cao).
– Tập trung nguồn lực vào 11 lĩnh vực công nghệ cao (Bán dẫn, AI, Năng lượng xanh…) thay vì dàn trải như trước đây.
4. Những mâu thuẫn và rào cản
Dù sở hữu tham vọng lớn và bộ công cụ mới, việc hiện thực hóa chiến lược này phải đối mặt với hai tầng thách thức: những mâu thuẫn mang tính cấu trúc và các rào cản kỹ thuật cụ thể.
A. Ba căng thẳng đan xen
Tác giả Nguyễn Khắc Giang xác định ba cặp mâu thuẫn cốt lõi mà nhà nước phải liên tục đánh đổi:
A.1. Mâu thuẫn giữa định hướng Xã hội chủ nghĩa (nơi SOEs vẫn giữ vai trò chủ đạo) và cơ chế thị trường (trao quyền cho tư nhân). Bối cảnh chính trị – kinh tế đằng sau chiến lược công nghiệp mới không hề trung tính mà là sự cạnh tranh gay gắt giữa 3 lực lượng: Tập đoàn tư nhân (muốn cơ chế), FDI (muốn ưu đãi) và SOEs (muốn giữ đặc quyền). Nhà nước phải “đi trên dây”: vừa nuôi dưỡng “Sếu đầu đàn” tư nhân nhưng không để họ trở thành các thế lực lũng đoạn chính sách, vừa duy trì vai trò của SOEs.
A.2. Sự căng thẳng giữa nhu cầu tăng trưởng ngay lập tức (phụ thuộc vào FDI gia công) và mục tiêu dài hạn (xây dựng năng lực công nghệ nội sinh). Nếu quá ưu ái “Nhà đầu tư mỏ neo”, Việt Nam có nguy cơ mắc kẹt vĩnh viễn ở khâu lắp ráp.
A.3. Mâu thuẫn giữa nhu cầu hội nhập sâu rộng (theo các FTA) và yêu cầu tự chủ chiến lược (an ninh quốc gia). Việc phụ thuộc vào đầu vào từ Trung Quốc trong khi xuất khẩu sang Hoa Kỳ đặt Việt Nam vào thế khó trong cuộc chiến công nghệ.
B. Rào cản thực thi
Dù đã tinh gọn bộ máy, văn hóa “xin-cho” và sự cát cứ vẫn là điểm nghẽn lớn. Năng lực điều phối giữa các bộ ngành vẫn yếu. Hệ thống giáo dục và đào tạo nhân lực chưa theo kịp tham vọng. Ví dụ, ngành bán dẫn cần 50.000 kỹ sư vào năm 2030 nhưng hiện tại năng lực đào tạo mới đáp ứng một phần nhỏ. Nguy cơ thiếu điện cục bộ đe dọa trực tiếp đến các dự án công nghệ cao (vốn tiêu thụ năng lượng lớn), làm giảm niềm tin của nhà đầu tư.
Nhìn tổng thể, chiến lược công nghiệp dưới thời Tổng Bí thư Tô Lâm có tiềm năng tạo ra một bước ngoặt thực sự. Chính sách công nghiệp giờ đây không chỉ là kinh tế, mà được định hình như là vấn đề sống còn của chế độ và vị thế quốc gia (“Kỷ nguyên vươn mình”). Nhưng thành công không thể được đảm bảo chỉ bằng thiết kế chính sách và tiền bạc. Lịch sử cho thấy nhiều mô hình tương tự đã thất bại vì thiếu sự kiên định và năng lực điều phối trong thực thi, như trường hợp Vinashin so với ngành đóng tàu Trung Quốc. Thành bại của chiến lược này sẽ phụ thuộc vào việc liệu Việt Nam có thể chuyển hóa quyết tâm chính trị thành năng lực thực thi cụ thể, kiềm chế được các nhóm lợi ích và giải quyết bài toán nhân lực kịp thời hay không. Nếu làm được, Việt Nam có cơ hội thật sự để vượt qua bẫy thu nhập trung bình và tiến gần hơn tới vị thế một nền kinh tế công nghệ cao trong khu vực. Nếu không, chiến lược tái cấu trúc quy mô lớn này có nguy cơ trở thành một phiên bản khác của những nỗ lực dang dở trong quá khứ.
Dưới đây là bảng so sánh sự khác biệt giữa chính sách của ba giai đoạn về trước với giai đoạn dưới thời Tổng Bí thư Tô Lâm:
TS. Nguyễn Khắc Giang là nghiên cứu viên khách mời của Chương trình Nghiên cứu Việt Nam tại Viện Yusof Ishak về Nghiên cứu Đông Nam Á (ISEAS – Yusof Ishak Institute), và là thành viên Dự án Đại Sự Ký Biển Đông. Lê Lam Kiều là cộng tác viên thử việc của Dự án Đại Sự Ký Biển Đông.
Tải toàn văn bài báo ở đây.
Không có nhận xét nào